风电项目“以租代征”的法律风险与应对

2025-06-27 14:35:33 太古观点

引言：在风电项目开发中，部分企业为尽快开展项目、规避土地审批流程，采用“以租代征”方式占用土地，即通过与村集体或农户签订长期租赁合同，直接使用农用地或未利用地建设风电设施。这种操作看似降低了前期成本，实则因违反土地管理制度，埋下合同无效、行政处罚乃至刑事追责的重大法律风险。

一、“以租代征”的法律定性

“以租代征”即通过租赁方式取得土地使用权，实质上用于非农建设（如风电场、光伏电站等），未依法办理农用地转用和土地征收审批手续的行为。

除《中华人民共和国土地管理法》第四十四条明确“建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，需办理农用地转用审批手续”以外，国务院及相关部委亦多次发布规范性文件明确禁止‘以租代征’，如2005年国土资源部曾发布《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，后国务院又发布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

二、土地租赁合同的效力

1.合同无效的法律依据

违反法律强制性规定：根据《民法典》第一百五十三条，违反法律、行政法规强制性规定的民事法律行为无效。“以租代征”因违反《土地管理法》的强制性规定，租赁合同可能被认定为无效。

2.司法实践中的认定标准司法实践中亦有案例认定“以租代征”无效，如（2023）最高法行赔申126号系列案件认定“东区管委会占用涉案集体土地，没有证据证明已经办理农用地转用审批手续，无论占地行为是否得到村民同意，以及是否支付相应的补偿，均不能改变占地行为违法这一事实”；某风电有限公司自2023年起陆续收到多份行政处罚决定书，认定其在未取得使用林地行政许可的情况下毁坏林地、在未取得合法用地手续的情况下占用土地建风电场配套储能项目工程，故分别作出责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件；责令退还土地、没收搭建的风电场配套储能项目的建筑物和其他设施并处罚款的处罚。

三、法律后果与应对策略

1.法律后果

除被行政机关责令退还土地、没收违法建筑物、罚款以外，若非法占用耕地、林地等农用地数量较大，可能构成非法占用农用地罪，相关人员需承担刑事责任。

2. 企业应对策略

在收到行政处罚通知后，企业除立即停止违法行为外，可以采取主动拆去违法建筑、积极与地方政府沟通，补办农用地专用和土地征收手续等措施，争取从轻或免除处罚。若认为处罚决定存在事实不清、程序违法等情形，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

结语

风电项目“以租代征”行为看似为企业开辟了一条快速推进项目的“捷径”，实则是将企业置于法律风险的“悬崖”边缘。从法律定性来看，“以租代征”严重违反土地管理制度，是国家明令禁止的违法违规用地行为。在土地租赁合同效力层面，无论是基于法律强制性规定，还是司法实践中的具体案例，此类合同都极有可能被认定为无效，使企业前期投入面临巨大损失。而一旦触碰法律红线，企业不仅要承受行政处罚带来的经济损失，还可能因非法占用农用地数量较大而面临刑事追责，相关责任人员也将承担严重的法律后果。

面对如此严峻的法律风险，企业必须摒弃侥幸心理，严格遵守土地管理法律法规，依法依规办理农用地转用和土地征收审批手续。若已陷入“以租代征”的困境，企业应积极主动采取应对策略，及时停止违法行为，积极与相关部门沟通协调，争取补办合法手续，必要时通过法律途径维护自身合法权益。唯有如此，企业才能在风电项目开发中实现可持续发展，避免因法律风险而遭受重创。